广州南沙：鲲鹏“图南”驭风而行
风起南海，潮涌珠江。
在我国改革开放的伟大历程中，南海之滨的广东省率先唱响“春天的故事”。
党的十八大以来，全面深化改革向更深层次挺进、更广阔领域迈进。2005年，国务院批准广州市行政区划调整，新设立南沙区。2015年，中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区挂牌成立。2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布，赋予了广州南沙建设粤港澳全面合作示范区的历史使命。2022年，国务院公布《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》，推动南沙打造立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台，并明确提出在南沙开展土地管理综合改革试点。遵循该总体方案，2023年，自然资源部出台意见，支持广州南沙开展土地管理综合改革试点，推动南沙土地管理综合改革走深走实。
今年是南沙建区二十周年、自贸区挂牌十周年、该总体方案第一阶段目标中考之年以及“十四五”规划收官之年，鲲鹏“图南”之志，在这片803平方公里的开放热土上徐徐展开。
迎风：粤港澳融合编规划
城，所以盛民也；民，乃城之本也。
立足湾区、协同港澳、面向世界，这是南沙发展的定位，也是南沙承载的使命。
如何在快速城市化进程中推进国土空间治理转型，走出一条中国特色的超大城市新区发展之路；如何让规划成为“一国两制”下粤港澳协同的“空间语言”，这些都是南沙国土空间规划编制和实施中要面对的核心命题。
南沙通过“开门编规划”吸纳港澳智慧，“标准互认”打破制度壁垒，“需求导向”适配民生期盼。
“南沙吸引了5家港澳规划企业、52位专业人士备案执业，为南沙国土空间规划编制提供‘港澳经验’。香港高密度城区的土地高效利用、内地新城建设的生态优先理念，不同视角为南沙发展带来了全新思路。‘精明增长、精致城区’的规划理念落地为看得见的湾区实景。”广州南沙开发区管委会副主任王巍说。
“空间适配”在南沙处处可见。庆盛枢纽的TOD项目规划中，香港团队将“垂直城市”理念融入设计，地下三层分别布局地铁、商业、停车场，地面则预留绿地，打造“10分钟步行生活圈”，目前已吸引民心港人子弟学校、港式社区（一期）等项目落地。在环香港科技大学（广州）创新区，规划预留的共享实验室空间，采用香港“产学研综合体”模式，已吸引二十多个香港科技大学科创项目进驻。
“南沙区作为国家级新区、自贸区、粤港澳全面合作示范区，不仅需要国土空间规划‘能用’，更要‘管用’‘好用’。”南沙区副区长相阵迎说。为此，南沙区在国土空间规划管理体系上不断探索，创新“总规合编、详规分层”的国土空间规划管理新体系。
区镇总规合并编制，统一管控。南沙适应广州市级行政审批权下放和区级政府规划事权逐步增强的特点，融合区、镇两级规划内容和成果要求，将辖区10个镇街国土空间总体规划与区级总体规划“合一”，实现全区规划统一管控。
详细规划分层管理，流程再造。广州市城市规划勘测设计研究院南沙分院副院长桂昆鹏介绍，为提高详细规划的科学性和灵活性，南沙探索形成详细规划“单元—地块”分层管理的新机制。在详细规划编制流程上，衔接总体规划的“规划片区”，探索编制1~2平方公里范围的单元详细规划，重点明确单元主导功能、建筑总量、底线管控等内容。
按照是否突破单元管控要求，制定不同情形下的规划修改和审批层级，构建了“刚弹结合”的详细规划编审体系，显著提高审批效能，缩短审批周期。2024年以来，南沙已有超30个项目详规编制和审批适用分层管理流程，时间缩减50%以上，跑出南沙规划审批“加速度”，有效保障项目快速落地。
南沙还构建协调一致的规划“一张图”。南沙国土空间总体规划充分融合交通、水务、市政等多部门专项规划管控要求，借助“南沙鹰眼”等数字化手段，打通部门间数据壁垒，建立数据动态更新机制，共享国土空间规划信息平台。
“目前，南沙已建成汇聚基础地理、规划编制、业务管理、监督监管、调查评价、名城保护等六大模块的国土空间信息平台，形成了规划一张图、一套数和一个平台管理体系，开发了村民建房、辅助选址、土地超市等多个应用场景。2024年以来，国土空间‘一张图’平台辅助TCL空调广州智能制造产业园、通则康威等64个招商项目选址。”相阵迎介绍。
举网以纲，千目皆张。国土空间规划绘好蓝图，南沙迎风而起。
乘风：分类保障要素需求
南沙热土，开工正酣。
庆盛枢纽的施工现场，新鸿基枢纽站场综合体的地下三层工程正同步推进。“地块兼容商业、办公、交通三种功能，地下管廊直接对接广深港高铁，混合用地模式打开了新的空间利用方式。”新鸿基地产开发部助理经理周骏煖指着规划图介绍。
南沙以土地管理综合改革试点为抓手，推出分级供地、混合利用、立体开发等系列新政，用制度创新打开“空间集约、湾区协同、民生共享”的发展新局。
“以前不管企业大小，都要走全套流程拿地，小微企业根本耗不起。”万顷沙镇经济办负责人回忆起旧模式的痛点。如今在南沙“土地超市”平台上，广州先导电子科技有限公司、领为视觉汽车零部件（广州）有限公司等一批企业通过“弹性出让”拿到20年、30年期限工业用地，万顷沙镇经济办负责人帮企业算了笔账：“初始成本比原来省了40%~60%，正好投入研发。”而广东芯粤能半导体有限公司则拿到50年期限的工业用地，仅用几天就敲定生产空间，该公司运营副总经理戴学春说：“我们研发、建设等前期投入比较大，更长的土地年限让我们觉得更有保障。”
这种精准适配源于南沙首创的“三级供地体系”，南沙形成了“大项目供地、中项目供楼、小项目租厂”的分级分类保障模式，逐步建立“保用地和保空间并举”的招商双保障机制，精准匹配大中小微各类企业多元成长需求。
“我们把土地供给从‘大锅饭’变成‘精准滴灌’。针对大型龙头企业，我们推出‘标准地’出让；面向成长型企业，新建可租可售产业载体50万平方米，近期还将新增200万平方米；对于小微企业，打造‘工业保障房’租赁体系，租金大幅低于市场价格。”广州市规划和自然资源局南沙区分局局长李橘云介绍。
南沙区全面实施工业用地弹性年期出让，近3年工业用地出让年限按20年、30年的比例达80%，为企业节省土地成本超19亿元。为加快重点片区的土地预热，南沙还创新探索“1.5级”土地供应新模式。
“我们探索将符合一定条件的土地，以租赁方式进行供应，根据近期的市场需求开展过渡性的开发、建设、运营，租赁期满后按约收回土地并按规划实施建设，有效协调近期开发与远景规划的关系，促进盘活利用存量土地资源，让重点片区加快集聚人气。”南沙新区明珠湾开发建设管理局总工程师梁睿中说。
明珠湾的滨水公园里，市民在咖啡座休憩时可远眺研发楼宇；高架桥下的“人民微公园”里，健身器材与便民服务点错落分布。这些场景的背后，是南沙建设用地功能混合利用带来的空间革命。
南沙混合用地新政打破“用地功能单一”的桎梏，重点推进三类融合，让土地长出“复合价值”。
“在工业用地中兼容研发、办公功能，环香港科技大学（广州）创新区已建成多个‘生产+研发’综合体，研发转化效率大幅提升；在绿地中嵌入商业、文体设施，借鉴香港OpenSpace标准，全区已打造几十处‘绿地+’公共空间；在交通用地周边布局居住、商业，庆盛枢纽综合体通过TOD模式，实现‘出站即商场、下楼即办公’。”李橘云介绍。
为推动粤港澳要素流动，南沙在土地利用中嵌入港澳规则：创新推出新兴产业园用地（M9）、政府、机构、社区用地（GIC）等港澳特色用地类型；在土地开发中采用“港澳工程管理标准”，新鸿基团队引入“地上图纸优化、地下同步打桩”模式；新增O类用地（休憩用地），复合文化、体育、小型商业功能，增加大型开敞空间的综合服务水平，更添“烟火气”。
一系列的要素保障措施不仅优化了资源配置，也让企业轻装上阵，在南沙发展的浪潮中加速奔跑。
扶风：守护耕地“金色希望”
珠江口畔，风吹稻浪。
在南沙大岗新联村的千亩稻田上，金色稻浪随风翻滚，与远处的粤港澳大湾区科创走廊相映成趣。田间，无人机巡田系统实时传回墒情数据；田埂上，村级田长李伯拿着“耕地保护一张图”，仔细核对地块耕种情况。
作为粤港澳大湾区地理几何中心，南沙肩负着“打造面向世界的重大战略性平台”的使命，同时承担着近12万亩耕地保护硬任务。在开发开放与耕地保护的“双向考题”面前，南沙构建起“规划引领、科技赋能、多元运营”的耕地保护体系，连续3年实现耕地净增加共约8800亩，耕地保护考核连续3年居广州市首位，走出了一条国际化大都市耕地保护的创新之路。
“以前村里的耕地被厂房、鱼塘分割得支离破碎，很多地块不过半亩，想机械化耕种都难。”回忆起整治前的景象，李伯感慨万千。南沙地处珠江口咸淡水分界带，在历史形成的“北种南养”格局中，耕地布局零散、后备资源匮乏是突出难题。
破解困境，规划先行。南沙在全市率先编制耕地保护专项规划，创新开展耕地后备资源潜力和种植适宜性“双评价”，优先将地势平坦、适宜耕种的地块纳入集中整治区。
“我们积极谋划开展‘千亩方’‘万亩方’耕地集中整治，首创耕地详细规划设计，连田间道路宽度、灌溉管网布局都做了精细化安排。”南沙分局自然资源登记管理科科长刘永强介绍。南沙出台《耕地详细规划设计编制指引》，合理配套“耕地+文旅”“耕地+科研”等点状供地项目和设施农业用地项目，明确耕地种植用途管控，提高耕地规划管理“颗粒度”，既守住了耕种属性，又提升了土地综合利用效率，让良田真正“连起来、活起来”。
科技为南沙耕地保护插上了“翅膀”。南沙构建“天空地”一体化监测网络，每季度对全域耕地开展无人机全覆盖巡查，结合国土空间信息一体化平台，在规划选址、用地审批等环节严格把关，确保耕地“非农化”“非粮化”问题早发现、快处置。
“只有让保护者受益，耕地保护才能形成长效。”南沙现代农业产业集团良田公司副总经理许子政认为。南沙专门成立区属国企“良田公司”，构建“政府主导、国企参与、农民受益”的耕地集中整治新模式，已完成1个千亩方耕地集中整治，计划开展2个千亩方、1个万亩方。既解决耕地整治资金不足、后期管护乏力等问题，又通过土地流转让农民获得稳定收益。
在保护基础上，南沙大力推广“耕地+”多元运营模式，让良田变“宝地”。打造“新垦莲藕”等5个国家地理标志品牌、“南沙丝苗米”等全国名特优新农产品，2024年农业品牌产值突破56亿元。
站在南沙都市农业实验园的观景台上，稻田与远处的明珠湾大桥、科创园区构成一幅“田园风光+都市繁华”和谐画卷。这里年接待游客超百万人次，成为粤港澳青少年了解农耕文化的重要基地。
“耕地不仅是生产要素，更是生态载体、文化载体。”许子政表示，下一步将继续按照“精明增长、田园风格”理念，推动永久基本农田优化布局，让耕地保护与产业发展、城市建设相得益彰。
从珠江口的零散农田到连片万亩的高标准良田，从单纯的粮食生产到三产融合的价值高地，南沙这片充满活力的土地上，良田永续、丰收可期。
沐风：人与自然美美与共
沧海桑田，沙炼成金。
南沙的历史既是一部沙田开发的历史，也是寻求人与自然和谐之道的漫长历史。
20世纪50年代以后，南沙人民从黄山鲁、大山乸等地运来巨石，在茫茫滩涂上，一公里构成一“围”，“三年一围”的速度成形，围至如今的二十一涌。
从20世纪80年代“围海造塘、发展经济”的单一发展导向，到如今打破“唯经济”思维、探索未来城市样板的全新实践，如何重塑人与海洋、城市与自然的共生关系，成为南沙新的课题。
大湾区文化体育中心地处珠江出海口核心区域，坐拥大湾区地理中心的区位优势，但同时也面临着全球罕见的复杂水系水网格局与高频次风暴潮影响的双重挑战。
在这一复杂的区域地理条件下，“看得见的自然，看不见的堤防”大湾区文化体育中心生态堤建设工程应时而生。“项目核心理念是‘退塘还海，美美与共’，总长度约5公里，总用地面积达55万平方米，其中退塘还海约38万平方米，创新采用基于自然力量的岸线修复策略，以防洪潮能力提升与生态修复为目标，让生态景观与防洪功能深度融合。”项目负责人王英杰介绍。
南沙，向海而生的天然门户，坐拥珠江河口独特生态本底。近年来，南沙红树林群落单一化、生态价值转化不足、生态资源“沉睡”等问题，成为城市高质量发展的现实掣肘。
面对挑战，南沙以海岸带生态修复为支点，通过创新资金保障机制、探索价值转化路径等，实现向海而兴、城海共生。
“我们紧扣政策与资金‘两条腿走路’，以机制破题、硬核交卷、探索国家级赋能的三重突破，托起城海共生新局。”广州市规划和自然资源局南沙区分局总工程师廖俊宇说。
南沙多方协同，打造“区财政主导+中央省市三级协同”多层级资金保障，支撑海岸带生态修复的共治机制。同时，创新海洋生态保护修复投入机制，编制《广州市海洋生态保护修复项目实施方案》，通过财政部、自然资源部竞争性评审，获批中央海洋生态修复支持资金4亿元，为生态修复注入国家级动能。
今年3月，《珠江三角洲河口海洋生态修复示范》项目获批纳入联合国“海洋科学促进可持续发展十年”项目，标志着南沙从区域海洋治理的实践者，正式跻身为全球海洋科技创新合作的参与者；5月，广州南沙体育馆南侧滨海湿地修复项目获自然资源部认定为2025年海洋生态保护修复典型案例，成为全国探索出高度城市化地区“城海共生”新模式的示范标杆；10月，“广州南沙湿地片区打造湾区中央湿地的Nbs实践”案例亮相第八届世界自然保护大会，展现了如何通过科学规划将生态优势转化为发展优势，实现“两山”转化与区域绿色繁荣。
“我们创新机制，强化红树林保护与蓝碳生态价值实现。设立红树林长，加强红树林的保护与监测。开通水上巡林路线，结合人工巡护与无人机监测，及时处理环境违法行为。同时，为198.18公顷红树林提供951万元综合风险保障，推出红树林蓝碳生态保护保险，促进红树林生态产品价值实现。我们购买了湛江市29.7米生态恢复岸线指标，总金额594万元，实现全国生态恢复岸线指标交易‘零的突破’。”南沙分局海洋资源发展科科长王东强说。
今天的南沙，山水映碧、城海相融、水鸟莺啼，铺展着人与自然和谐共生的秀美画卷。
曾几何时，一艘艘航船从这里出发，将东方古国的丝绸、茶叶和瓷器等货物带往世界各地，也带回无数海外的奇珍异宝。
时光走过千年，南沙再度激荡起新时代改革开放浪潮，目标直指未来，指向星辰大海。
